Атомная энергия в силу своего огромного потенциала обладает двумя противоречивыми свойствами. С од-ной стороны, это источник практически неиссякаемой энергии, а с другой - источник большого риска. Именно наличие риска недопустимого радиацион-ного воздействия на персонал, население и окружающую среду требует соз-дания системы специального правового регулирования.

Как известно, в целях обеспечения энергетической безопасности стра-ны и диверсификации источников энергии постановлением Совета безопас-ности Республики Беларусь от 31.01.2008 № 1 "О развитии атомной энерге-тики в Республике Беларусь" было определено построить в нашей стране атомную электростанцию. Поскольку государством принято решение о соз-дании новой потенциально опасной сферы экономики, появилась необходи-мость в законодательной основе, обеспечивающей правовое регулирование складывающихся в настоящее время отношений, условно именуемых "ис-пользование атомной энергии". Такой основой стал Закон Республики Бела-русь от 30.07.2008 № 426-З "Об использовании атомной энергии" (далее - За-кон).
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ КАК ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

С открытием радиоактивности человечество получило доступ к новому источнику энергии - атомной **. Под ней Закон понимает энергию, высвобо-ждающуюся в ядерных реакциях и при радиоактивном распаде, а также энер-гию генерируемых ионизирующих излучений. Атомная энергия в силу своего огромного потенциала обладает двумя противоречивыми свойствами. С од-ной стороны, это источник практически неиссякаемой энергии, а с другой - источник большого риска. Именно наличие риска недопустимого радиацион-ного воздействия на персонал, население и окружающую среду требует соз-дания системы специального правового регулирования.
Деятельность по использованию атомной энергии обладает рядом осо-бенностей. Первой из них является повышенная опасность по сравнению с другими видами деятельности. Во­вторых, ядерные материалы и другие рас-щепляющиеся вещества первоначально применялись в военных целях. В на-стоящее время также существует опасность "переключения" ядерных техно-логий и материалов на военные нужды (создание ядерных взрывных уст-ройств). Таким образом, стоит задача соблюдения режима нераспространения ядерного оружия. Также в области использования атомной энергии исполь-зуются инновационные и передовые технологии, постоянно производятся улучшения средств и систем защиты. И, наконец, следует учитывать между-народное измерение при использовании атомной энергии, связанное с транс-граничным характером ядерной угрозы.
В настоящее время "атомное право" нельзя назвать обособленной от-раслью законодательства. В основном оно находится в рамках администра-тивного права, поскольку устанавливает обязательные предписания, ограни-чения и запреты лицам, участвующим в данной деятельности. Однако многие отношения по использованию атомной энергии регулируются также нормами гражданского и экологического права.
В сфере использования атомной энергии возникают различные общест-венные отношения: имущественные, управленческие, трудовые, земельные и т.д. При этом имущественные отношения в сфере использования атомной энергии не отличаются по своему характеру и содержанию от имуществен-ных отношений, урегулированных гражданским правом. Среди прочего управленческие отношения имеют ряд особенностей по сравнению с теми, которые обычно регулируются административным правом. Прежде всего, это разграничение функций управления и регулирования при использовании атомной энергии. В некоторых сферах использования атомной энергии про-изводится часто не свойственное другим управленческим отношениям раз-граничение зон ответственности - в области физической защиты, аварийного планирования и реагирования.
В наиболее общем виде ядерное право определено в Справочнике МАГАТЭ по ядерному праву как совокупность специальных юридических норм, предназначенных для регулирования поведения юридических или фи-зических лиц, участвующих в деятельности, связанной с расщепляющими материалами, ионизирующими излучениями и облучением естественными источниками излучения. Данное определение включает в предмет ядерного права также отношения по радиационной защите населения.
Поскольку ряд норм Закона регулирует множество объектов, связанных с использованием атомной энергии, для унификации такого регулирования введен собирательный термин "объекты использования атомной энергии", к которому относятся:
- ядерная установка;
- пункт хранения;
- ядерные материалы;
- отработавшие ядерные материалы и эксплуатационные радиоактив-ные отходы.
В тех случаях, когда один из составляющих объектов использования атомной энергии (например, атомная электростанция как разновидность ядерной установки) требует специального правового регулирования, об этом делается специальное указание в соответствующей норме Закона.
Законом установлено, что он регулирует отношения, связанные с раз-мещением, проектированием, сооружением, вводом в эксплуатацию, эксплуа-тацией, ограничением эксплуатационных характеристик, продлением срока эксплуатации и выводом из эксплуатации ядерной установки и (или) пункта хранения. Таким образом, предметом правового регулирования Закона вы-ступает деятельность в отношении основных объектов использования атом-ной энергии на всех стадиях их жизненного цикла.
Ряд международных договоров и нормы МАГАТЭ вводят понятие жиз-ненного цикла ядерной установки, подразумевающее последовательность стадий, на каждой из которых решается специфическая задача, начиная от первых шагов по размещению объекта и заканчивая его выводом из эксплуа-тации. Обычно выделяют 6 стадий жизненного цикла: размещение; проекти-рование; сооружение; ввод в эксплуатацию; эксплуатация и вывод из эксплуа-тации. Закон дополнительно называет еще 2 стадии: ограничение эксплуата-ционных характеристик и продление срока эксплуатации. Между тем ограни-чение эксплуатационных характеристик решает задачу обеспечения безопас-ности ядерной установки при наличии ряда условий. Эта задача свойственна всем стадиям жизненного цикла и не носит самостоятельный характер. Как положительный момент можно отметить выделение Законом стадии продле-ния срока эксплуатации, поскольку при истечении нормативного срока служ-бы ядерной установки или пункта хранения для обеспечения безопасности требуется проведение их реконструкции и модернизации, а также проведение ряда процедур для проверки пригодности продолжения их безопасной экс-плуатации.
Среди иных отношений в области использования атомной энергии можно назвать следующие:
- физическая защита объектов использования атомной энергии;
- организация аварийной готовности и реагирования;
- правовое регулирование деятельности эксплуатирующей организа-ции;
- международное сотрудничество в данной области;
- научная деятельность в области использования атомной энергии;
- особенности регулирования трудовых отношений работников экс-плуатирующих организаций.
Исходя из анализа норм Закона ядерное право можно определить как комплексный институт законодательства, регулирующий деятельность в от-ношении ядерных установок и пунктов хранения на всех стадиях их жизнен-ного цикла, а также отношения, связанные с обращением с ядерными мате-риалами, отработавшими ядерными материалами и радиоактивными отхода-ми, и иные отношения в области использования атомной энергии.
Помимо Закона отношения в области использования атомной энергии регулируются законами Республики Беларусь от 05.01.1998 № 122-З "О ра-диационной безопасности населения", от 05.05.1998 № 141-З "О защите на-селения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "Об охране окружающей среды" в редакции Закона от 17.07.2002 № 126-З, рядом других нормативных правовых актов. Республика Беларусь также является участницей различных международных договоров универ-сального и регионального характера, регулирующих отдельные аспекты меж-дународного сотрудничества в ядерной сфере.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ КАК ГЛАВНЫЙ ПРИОРИТЕТ

Основным принципом осуществления деятельности по использованию атомной энергии выступает принцип обеспечения безопасности. Безопас-ность не может быть абсолютной. Риск негативных последствий от любой деятельности существует всегда. Однако при оценке этих рисков законом ус-тановлено, что приоритетом обладают жизнь и здоровье людей, а также ок-ружающая среда. Деятельность, которая несет только опасность, неблагопри-ятные для общества последствия и риски, подлежит не регулированию, а за-прету. В случаях, когда выясняется, что риски, связанные с деятельностью по использованию атомной энергии, превышают выгоды, первоочередные дей-ствия должны быть направлены на защиту граждан и охрану окружающей среды. Если баланс не может быть достигнут, императивные нормы ядерного права должны требовать осуществления действий, обеспечивающих защиту.
Для обеспечения не декларативной, а реальной безопасности при осу-ществлении деятельности по использованию атомной энергии Законом пре-дусмотрен ряд мер и механизмов. Наиболее важным механизмом выступает разграничение функций управления и регулирования деятельности по ис-пользованию атомной энергии.
Венская конвенция о ядерной безопасности 1994 г. требует от участни-ков учреждения или назначения регулирующего органа, которому поручается:
- введение соответствующих национальных требований и регулирую-щих положений в области безопасности;
- лицензирование в отношении ядерных установок и запрещение экс-плуатации ядерной установки без лицензии;
- контроль и оценка ядерных установок в целях проверки соблюдения действующих регулирующих положений и условий лицензий;
- обеспечение выполнения действующих регулирующих положений и условий лицензий, включая приостановку действия, изменение или аннули-рование.
В соответствии с этим требованием Законом установлено, что государ-ственными органами по регулированию безопасности при использовании атомной энергии выступают Министерство по чрезвычайным ситуациям, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министер-ство здравоохранения, Министерство внутренних дел, Комитет государствен-ной безопасности Республики Беларусь. Государственные органы по регули-рованию безопасности при использовании атомной энергии в части осущест-вления своих полномочий, связанных с государственным регулированием безопасности, проведением контроля и государственного надзора за деятель-ностью по использованию атомной энергии, являются независимыми от рес-публиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, осуществляющих государственное управление в области ис-пользования атомной энергии. Важно понимать, что государственные органы по регулированию безопасности при использовании атомной энергии должны обеспечить создание правовой основы ядерной и радиационной безопасно-сти, контролировать ее соблюдение, но сами за безопасность ядерной дея-тельности не отвечают.
Основную ответственность за обеспечение безопасности при использо-вании атомной энергии несет эксплуатирующая организация, под которой понимается организация, осуществляющая собственными силами или с при-влечением других организаций деятельность по размещению, сооружению, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, ограничению эксплуатационных харак-теристик, продлению срока эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки и (или) пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами, отработавшими ядерными материалами и (или) экс-плуатационными радиоактивными отходами. В международных договорах и документах МАГАТЭ понятию "эксплуатирующая организация" соответству-ет термин "оператор".
Необходимо обратить внимание на препятствия, содержащиеся в Зако-не для исключительной ответственности эксплуатирующей организации. Бесспорным является то, что лицо не может нести ответственность за дея-тельность, с которой оно не связано. Следовательно, эксплуатирующая орга-низация должна действовать (самостоятельно или через третьи лица посред-ством заключения договоров) на всех стадиях жизненного цикла атомной электростанции. Однако в ст. 1 Закона содержится неточное определение по-нятия эксплуатирующей организации. Среди стадий жизненного цикла, на которых она действует, не названо проектирование. Сама же стадия проекти-рования названа в деятельности, составляющей понятие "использование атомной энергии". Кроме того, ст. 32 Закона требует от эксплуатирующей ор-ганизации обеспечения качества работ на уровне требований технических нормативных правовых актов, в том числе на стадии проектирования. Дан-ный существенный недостаток закона должен быть устранен.
Другой мерой безопасности, закрепленной в Законе, является установ-ление общих требований безопасности для каждой стадии жизненного цикла объектов использования атомной энергии. Так, решения о размещении и со-оружении ядерной установки и (или) пункта хранения принимаются с учетом требования отсутствия угрозы безопасности ядерной установки и (или) пунк-та хранения со стороны расположенных вблизи гражданских или военных объектов, наличия условий, необходимых для их экологически безопасного размещения. Проект на ядерную установку и (или) пункт хранения должен предусматривать мероприятия по безопасному выводу их из эксплуатации, мероприятия по безопасному обращению с ядерными материалами, отрабо-тавшими ядерными материалами и (или) эксплуатационными радиоактивны-ми отходами в качестве обязательного этапа любого цикла ядерной техноло-гии.
В случае выявления в процессе эксплуатации ядерной установки и (или) пункта хранения факторов, которые влекут снижение уровня безопас-ности этих объектов, загрязнение окружающей среды или иные неблагопри-ятные последствия, на основании заключений государственных и иных экс-пертиз, предусмотренных законодательством, орган или должностное лицо, принявшие решение о сооружении ядерной установки и (или) пункта хране-ния, принимают решение о досрочном выводе из эксплуатации либо решение об ограничении эксплуатационных характеристик ядерной установки и (или) пункта хранения.
Закон устанавливает правовые основы для реализации принципа глубо-коэшелонированной защиты ядерной установки. Его элементами выступают требования к размещению объекта, содержанию проектной документации (предусматривающей предотвращение проектных и запроектных аварий сис-темами нормальной эксплуатации и системами безопасности), разработке внешних и внутренних аварийных планов и обеспечению аварийной готовно-сти и реагирования.
На обеспечение безопасности направлены установленные законом про-цедуры и ограничения. Прежде всего, предусмотрено введение лицензирова-ния деятельности в области использования атомной энергии. Отдельные виды работ при осуществлении деятельности по использованию атомной энергии будут выполняться работниками только при наличии у них соответствующих разрешений. Кроме того, трудовые отношения в эксплуатирующей организа-ции подлежат регулированию дисциплинарным уставом, который утвержда-ется Президентом Республики Беларусь.
Вокруг ядерной установки предусмотрена деятельность зон со специ-альным правовым режимом. Это санитарно­защитная зона, в которой запре-щается размещение капитальных строений, не относящихся к функциониро-ванию ядерной установки, а также других объектов производственной, транспортной, инженерной инфраструктуры, не предусмотренных проектом. В зоне наблюдения разрешается производственная деятельность, однако осуществляется постоянный мониторинг естественного радиационного фона и радиоактивного загрязнения атмосферного воздуха, поверхностных и под-земных вод.

ПРАВА ГРАЖДАН В ОБЛАСТИИСПОЛЬЗОВАНИЯ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ

Законом установлен принцип предоставления полной, достоверной и своевременной информации, связанной с деятельностью по использованию атомной энергии, который направлен на реализацию конституционных прав граждан, закрепленных в ст. 34 Конституции Республики Беларусь, согласно которой гражданам гарантируется право на получение, хранение и распро-странение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды.
В целях реализации рассматриваемого принципа в ст. 39 Закона закреп-лены следующие права граждан:
- право в установленном законодательством порядке запрашивать и получать от государственных органов и организаций информацию по безо-пасности намечаемых к сооружению, проектируемых, сооружаемых, эксплуа-тируемых и выводимых из эксплуатации ядерной установки и (или) пункта хранения;
- право бесплатно получать информацию о радиационной обстановке;
- право на получение документа о дозе полученного облучения.
Данные права ограничены сведениями, содержащими государственные секреты. Не допускается отнесение к государственным секретам информации о радиационной аварии. Аналогично в ст. 14 Закона Республики Беларусь "О государственных секретах" в редакции Закона от 04.01.2003 № 172-З уста-новлено, что не подлежат отнесению к государственным секретам и засекре-чиванию сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о радиационной, химической, медикобиологической, взрывной, пожарной опасности, состоянии окружающей среды.
Республика Беларусь тоже является участницей Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и дос-тупе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды от 25.06.1998, г. Орхус (далее - Конвенция). В соответствии с нормами Конвен-ции каждая сторона гарантирует права на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Страна - участница Конвенции в отношении атомных электростанций и других атомных реакторов, включая демонтаж или вывод из эксплуатации таких электростанций или реакторов, установок для переработки облученного ядерного топлива, ряда других уста-новок, обязана адекватно, своевременно и эффективно информировать обще-ственность в зависимости от обстоятельств, либо путем публичного уведом-ления, либо в индивидуальном порядке на самом начальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды.
Закон предоставляет Правительству годичный срок для принятия дру-гих законодательных мер по его реализации. Следует признать, что данный срок является достаточно коротким для создания, по сути, новой системы правового регулирования, технического нормирования и стандартизации та-кой сложной сферы общественных отношений, какой считается использова-ние атомной энергии. И в задаче правового регулирования, и в практической деятельности по использованию атомной энергии на первом месте должны стоять вопросы безопасности, качества и надежности, а уже за ними - свое-временности, эффективности и экономичности.